АНАЛИЗ ТЕХНИЧЕСКИХ СПЕЦИФИКАЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Скачать
полное исследование

.pdf

Полное исследование в формате

Скачать документ

ENG

Скачать документ

KAZ

.pdf

Полное исследование в формате

Скачать документ

RUS

.pdf

Полное исследование в формате

Целью данного исследования является выработка рекомендаций по улучшению процесса государственных закупок в части разработки и применения технических спецификаций для более эффективного использования бюджетных средств.

О проекте

Задачи
исследования

Вовлечь все заинтересованные стороны к широкому диалогу
о совершенствовании процесса госзакупок.

5

Разработать рекомендации по повышению эффективности госзакупок за счет улучшения разработки ТС.

Выявить и систематизировать наиболее часто встречающиеся недостатки в ТС, ограничивающие участие добросовестных поставщиков или создающих риски поставки некачественных ТРУ.

Провести анализ законодательства для определения «узких» мест и барьеров для составления полных и качественных ТС.

Провести анализ технических спецификаций на разных уровнях бюджетного финансирования для выявления пробелов в составлении ТС.

Объект исследования: тендерная документация, размещенная на портале goszakup.gov.kz.

Период исследования — 2020 год.

В основе методологии сбора информации многоступенчатая стратифицированная выборка, систематический отбор с шагом 10. Осуществлена выборка 1258 закупок по определенным критериям, выявлен 141 тендерный документ, набравший наименьшее количество баллов.

Сбор и анализ информации осуществлялся в три этапа.

Методология

исследования была отобрана 141 закупка, набравшая наименьшее количество баллов. Отобранная 141 ТС проанализирована на соответствие следующим критериям, разработанным ⠀⠀⠀⠀⠀ ⠀⠀:

На финальном этапе

определяет минимальное содержание закупочной документации и обязывает, чтобы содержание было соответствующим и достаточным для того, чтобы поставщики могли удовлетворить требование;

обязывает применение нейтральных спецификаций, ссылаясь, где возможно, на международные нормы и предусматривает использование функциональных спецификаций, где это необходимо;

требует признания эквивалентных стандартов в случае отсутствия нейтральных спецификаций.

На основе проведенного анализа определены пробелы при формировании технических спецификаций, способствующие коррупционным правонарушениям в госзакупках или неэффективной реализации процесса госзакупок и разработаны рекомендации по совершенствованию системы государственных закупок в Казахстане (см. ниже).

было проанализировано наличие в документах следующих признаков коррупционных рисков:

Также

уникальные, неприемлемые для большинства поставщиков критерии отбора;

неясные, размытые условия и описание товаров, работ и услуг;

отсутствие важных характеристик товаров, работ и услуг для исключения конкуренции.

Анализ
законодательства

В списке «красных флажков» (коррупционных рисков), разработанных в 2016 году ОСР ⠀⠀, можно найти риски, связанные с ТС. Риск F022 — расплывчатые, неоднозначные или неполные спецификации и риск F023 — неоправданно строгие или узкие условия контракта.

ОЭСР также в своем списке «красных флажков» указывает такой риск, как «технические требования, не основанные на четких требованиях или с ненужным количеством ограничений, направленных на снижение
конкуренции»⠀ ⠀.

В списке «красных флажков» Transparency International этот риск отмечен как «использование нестандартных тендерных документов, которые являются узкими или кажутся адаптированными» ⠀⠀. Transparency International также признает фактором коррупционного риска использование нестандартных тендерных документов или технических спецификаций, созданных для конкретной закупки, особенно в тех отраслях, где доступны международные характеристики и стандарты ⠀⠀.
⠀⠀
Европейский банк реконструкции и развития в Правилах осуществления закупок в государственном секторе также обращает внимание на требование соответствия технических спецификаций международным и национальным стандартам «везде, где это возможно и целесообразно» ⠀⠀ .

Согласному национальному законодательству, техническая спецификация является неотъемлемой частью конкурсной документации. В таблице ниже представлены требования к ТС в данном законе.

Таблица 2. Требования к техническим спецификациям в законе о госзакупках

По закупкам из одного источника путем прямого заключения договора

По закупкам способом конкурса

Краткое описание закупаемых товаров, работ, услуг.

Количество товара, объем выполняемых работ, оказываемых услуг, являющихся предметом проводимых государственных закупок.

Сумма, выделенная для государственных закупок.

Место поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.

Требуемые сроки поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.

Техническую спецификацию с указанием национальных стандартов, а в случае их отсутствия — межгосударственных стандартов на закупаемые товары, работы, услуги. При отсутствии национальных и межгосударственных стандартов указываются требуемые функциональные, технические, качественные и эксплуатационные характеристики закупаемых товаров, работ, услуг с учетом нормирования государственных закупок.

При этом техническая спецификация должна содержать требование к поставщикам о предоставлении документов, подтверждающих соответствие поставляемых товаров требованиям, установленным техническими регламентами, положениями стандартов или иными документами в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Правовой основой для реализации государственных закупок в Казахстане является
закон «О государственных закупках», принятый
в 2015 году.

«О государственных закупках» регулируют проведение государственных закупок способом из одного источника без применения конкурсных процедур, но не содержат формулировки «техническая спецификация». Однако в статье 40 есть косвенный признак ТС — «описание закупаемых товаров, работ, услуг», который можно расценить как требования к технической спецификации, так как формулировка слово в слово повторяет формулировку статьи 21. При этом в статье 41, регулирующей осуществление государственных закупок способом из одного источника путем прямого заключения договора, отсутствуют даже косвенные требования к закупаемым товарам, работам и услугам.

Таким образом,

Статьи 40 и 41 Закона РК

согласно Правилам осуществления госзакупок, техническая спецификация ⠀⠀ является неотъемлемой частью конкурсной документации. Правила также содержат приложения № 2, 2-1, 2-3, 3, которые позволяют оценить действующие ТС на портале на соответствие требованиям к их составлению.

Указанные выше требования относятся к конкурсным способам осуществления госзакупок. В 2020 году в Казахстане значительную долю (60%) всех госзакупок составили закупки из одного источника, то есть без применения конкурсных процедур.

Тем не менее приложения № 19-21 к Правилам осуществления госзакупок содержат типовые договоры к государственным закупкам, где указано, что техническая спецификация является неотъемлемой частью договора о государственных закупках. То есть независимо от способа осуществления государственной закупки, в том числе и неконкурсным способом из одного источника, наличие технической спецификации является обязательным.

При осуществлении государственных закупок путем прямого заключения договора, согласно правилам, заказчик направляет запрос о предоставлении коммерческого предложения потенциальным поставщикам. Так, приложение № 18-1 содержит форму запроса заказчика о предоставлении коммерческого предложения, неотъемлемой частью которого также является проект договора о государственных закупках с указанием технической спецификации.

Из анализа законодательства возникает вопрос: каким образом заказчик формирует четкие требования к закупаемым товарам, работам и услугам при осуществлении госзакупок способом из одного источника путем прямого заключения договора? Очевидно, что необходимо более четкое законодательное требование к наличию технической спецификации при осуществлении госзакупок способом из одного источника путем прямого заключения договора, а также стандартизация ТС для наиболее часто повторяющихся закупок.

Таким образом,
законодательство о госзакупках
не столь очевидно регулирует
требования к наличию
технической спецификации при
осуществлении закупок
способом из одного источника.

В то же время, как отмечалось
выше, в самом законе, который по иерархии
нормативно-правовых актов выше правил, нет
прямого требования к наличию технической
спецификации при осуществлении закупок
из одного источника.

СПОСОБ ЗАКУПКИ

Подавляющее количество закупок из 141 договора было проведено способом из одного источника путем прямого заключения договора — 76% или 107 закупок. Это также соответствует общей статистике, подтверждающей, что этот вид тендера — наиболее часто используемый способ проведения государственных закупок в Казахстане.

График 3. Распределение проанализированных закупок по способу закупки

На районном уровне выявлено самое большое количество технических спецификаций, в разработке которых применялся формальный подход и ненадлежащее исполнение.

График 1. Распределение проанализированных закупок по уровням бюджета (всего — 141)

График 2. Распределение проанализированных закупок по суммам договоров, в тг

Таким образом, самое большое количество закупок с ненадлежащим оформлением технических спецификаций приходится на тендеры с суммой договора от 5 до 75 млн тенге.

Результаты

Закупки способом из одного источника остаются самым распространенным способом приобретения ТРУ на всех четырех уровнях государственного бюджета.

Неоправданно широкое использование способа закупок из одного источника для множества закупок ТРУ, где можно было использовать конкурсные способы.

Отсутствие в законодательстве обязательного требования разработки технических спецификаций для закупок из одного источника путем прямого заключения договора.

Неполное и некачественное заполнение заказчиком технических спецификаций.

Формальное заполнение Приложения № 1 к договору о государственных закупках, которое должно содержать подробную характеристику ТРУ.

Недостаточная квалификация специалистов отделов госзакупок на сельском уровне для составления качественных технических спецификаций.

Отсутствие специального фильтра на портале государственных закупок, не допускающих закупки без технических спецификаций к заключению договора.

Отсутствие образцов или стандартных технических спецификаций для повторяющихся и часто приобретаемых ТРУ.

Выводы

Мы предполагаем, что высокая
популярность закупок способом
из одного источника путем
прямого заключения договора
связана с:

отсутствием требования разработки технической спецификации заказчиком;

нецелесообразно большим количеством оснований для закупок из одного источника.

На портале государственных закупок внедрить дополнительные фильтры для проверки технических спецификаций на полноту содержащихся данных и соответствие требованиям законодательства.

Содействовать более широкому общественному контролю над госзакупками со стороны СМИ, НПО и активных жителей на селе для обеспечения эффективности расходования бюджетных средств.

2

7

1

6

3

8

4

9

5

На этапе заключения договора или оплаты рассмотреть возможность внедрения дополнительного фильтра по проверке полноты технических спецификаций.

Пересмотреть условия применения конкурсных способов закупок для исключения дисбаланса в сторону частого использования открытого конкурса, чем способа из одного источника.

Уполномоченному органу по внутреннему контролю организовывать на постоянной основе выборочный мониторинг технических спецификаций на полноту и соответствие всем требованиям законодательства.

Более широко использовать инструмент электронных каталогов (https://omarket.kz/)

На постоянной основе повышать квалификацию специалистов отделов госзакупок на сельском и районном уровнях.

Статьи 40 и 41 Закона РК «О государственных закупках», регулирующие закупки из одного источника, дополнить требованием разработки технической спецификации заказчиком.

Разработать шаблоны/стандарты характеристик некоторых наиболее востребованных/часто повторяющихся ТРУ.

Рекомендации

Данное исследование стало возможным благодаря помощи американского народа, оказанной через Агентство США по международному развитию (USAID). Zertteu Research Institute несет ответственность за содержание публикации, которое не обязательно отражает позицию USAID или Правительства США.

Исследование проведено в рамках проекта AdilTender при поддержке Фонда Евразия в рамках программы «Социальные инновации в Центральной Азии», финансируемой Агентством США по международному развитию (USAID).