Настоящее руководство по гендерному анализу бюджета разработано для проведения анализа бюджетных программ с учётом различий в потребностях и интересах женщин, мужчин, мальчиков и девочек.
Его цель — систематизировать процесс анализа бюджетных программ с акцентом на гендерное бюджетирование и обеспечить целенаправленное и эффективное использование бюджетных ресурсов для достижения гендерного равенства.
Руководство предназначено для специалистов, занимающихся бюджетным планированием и мониторингом, представителей гражданского общества, а также для всех, кто стремится сделать государственные программы более справедливыми.
Женщины составляют 51% населения Казахстана, однако страна по-прежнему сталкивается с гендерным неравенством: по данным на 2022 год, Казахстан занимает 65‑е место в Глобальном индексе гендерного разрыва. Мы надеемся, что данный документ поможет в сборе данных для принятия более обоснованных решений и будет способствовать сокращению гендерного разрыва в Казахстане.
Женщины составляют 51% населения Казахстана, однако страна по-прежнему сталкивается с гендерным неравенством: по данным на 2022 год, Казахстан занимает 65‑е место в Глобальном индексе гендерного разрыва. Мы надеемся, что данный документ поможет в сборе данных для принятия более обоснованных решений и будет способствовать сокращению гендерного разрыва в Казахстане.
Введение в гендерное бюджетирование
Гендерное бюджетирование — это подход к формированию бюджета, который учитывает гендерные аспекты и направлен на достижение равенства между мужчинами и женщинами. Казахстан начал двигаться в этом направлении после подписания Пекинской платформы действий в 1995 году. В главе VI этой платформы изложены основы для реализации гендерного бюджетирования.
Например, статья 345 гласит:
«…Это потребует учета гендерной проблематики в бюджетных решениях по политике и программам, а также адекватного финансирования специальных программ для обеспечения равенства между женщинами и мужчинами…».
В статье 346 указано:
«…Для достижения этих целей правительствам следует приложить усилия, чтобы систематически рассматривать вопрос о том, какие выгоды получают женщины от расходов государственного сектора; скорректировать бюджеты в целях обеспечения равного доступа к расходам государственного сектора…».
В 1998 году Казахстан присоединился к Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, а в 2009 году был принят закон «О государственных гарантиях равных прав и равных возможностей мужчин и женщин».
Кроме того, Казахстан взял на себя обязательства по достижению 17 целей устойчивого развития, которые включают вопросы гендерного равенства.
Цель № 5 ЦУР5 направлена на достижение гендерного равенства и расширение прав и возможностей женщин и девочек. Она содержит показатель, который оценивает долю правительств, у которых есть системы для мониторинга и распределения государственных ресурсов на цели гендерного равенства. Таким образом, достижение гендерного равенства является государственной политикой Казахстана, признанной на самом высоком политическом уровне. Государственный бюджет является финансовым планом и полноценным экономическим механизмом реализации государственной политики. Следовательно, гендерное бюджетирование является финансовым механизмом госполитики по достижению гендерного равенства.
В 2022 году МВФ впервые принял гендерную стратегию, признав таким образом необходимость внедрения гендерных вопросов в деятельность МВФ и определив одним из компонентов своей гендерной стратегии следующее: «Предоставление сотрудникам МВФ доступа к актуальным данным с разбивкой по гендерной принадлежности и к инструментам моделирования для проведения анализа экономической политики»
Определения гендерного бюджетирования:
- Совет ЕвропыГендерное бюджетирование — это применение гендерного подхода на всех этапах бюджетного процесса, который включает в себя гендерную оценку бюджетов и реструктуризацию доходов и расходов в целях содействия гендерному равенству.
- ОЭСРИнтеграция четкой гендерной перспективы в общий контекст бюджетного процесса посредством использования специальных процессов и аналитических инструментов в целях продвижения гендерно-ориентированной политики.
- МВФПодход к составлению бюджета, который использует налогово-бюджетную политику и государственную политику для содействия гендерному равенству и развитию девочек и женщин. Инструмент снижения гендерного неравенства через бюджетно-налоговую политику.
Quinn, S. (2009). Gender responsive budgeting practical implementation handbook. Strasbourg: Council of Europe, стр 11-15
В руководстве по гендерному бюджетированию Совета Европы определены следующие условия, необходимые для внедрения гендерного бюджетирования:
- Понимание гендера и гендерного неравенства:необходимо знать, как гендер влияет на различные области политики и уметь выявлять и решать проблемы гендерного неравенства.
- Политическая приверженность:правительство должно явно поддерживать гендерное равенство и донести эту позицию до всех уровней администрации.
- Бюрократическая приверженность:хотя гендерное бюджетирование может не быть основным аспектом работы бюджетных чиновников, его важность должна быть признана и учтена.
- Трансляция стратегии гендерного равенства:для эффективного действия правительств с определенным уровнем стратегии гендерного равенства необходимо реализовать или адаптировать эту стратегию на уровнях отраслевого и местного управления.
- Создание систем данных:несмотря на определенный прогресс в сборе гендерных данных в последние годы, еще много работы предстоит сделать для эффективного использования этих данных. Также требуется более тесное взаимодействие между статистиками и политиками.
В настоящее время в Казахстане есть политическая поддержка в вопросах гендерного равенства и предпосылки для развития гендерной статистики.
В декабре 2023 года президент К.-Ж. Токаев подписал указ «О Плане действий в области прав человека и верховенства закона», где основными мероприятиями являются «Учреждение должности внештатного советника акима по вопросам гендерного равенства» и «Разработка и принятие плана действий Правительства по обеспечению продвижения равных прав и возможностей мужчин и женщин».
Реализация первого пункта указа президента может способствовать достижению первого и четвертого условий, а именно трансляции приверженности к гендерному равенству на всех уровнях управления и обеспечению понимания проблем гендерного равенства.
В июле 2024 года был опубликован проект плана действий Правительства по обеспечению продвижения равных прав и возможностей мужчин и женщин. Пункты 44−48 этого документа относятся к мероприятиям по внедрению гендерного бюджетирования. Национальное бюро статистики формирует и публикует специальный раздел по гендерной статистике, который может стать основой для развития гендерно-дезагрегированных данных для целей гендерного бюджетирования. Таким образом, на сегодняшний день для старта реализации гендерного бюджетирования необходимо его бюрократическое признание, то есть нормативное закрепление в бюджетном законодательстве.
Бюджет и бюджетный процесс в казахстане
Бюджет и бюджетный процесс в Казахстане регулируются отдельным законодательством. Согласно Бюджетному кодексу, бюджет — централизованный денежный фонд государства, предназначенный для финансового обеспечения реализации его задач и функций. Иначе говоря, бюджет — это механизм финансирования реализации государственной политики в различных сферах. Одним из важнейших принципов бюджетной системы является принцип транспарентности — обязательная публикация бюджетных документов на всех этапах бюджетного процесса и открытость бюджетного процесса для общества и средств массовой информации. Благодаря этому принципу обеспечивается прозрачность и подотчетность в бюджетной системе.
В Казахстане действуют следующие уровни бюджетов — республиканский, который утверждается парламентом и реализуется на центральном уровне.
Республиканский
Уровни бюджета
Местные
Областные, городов Астана, Алматы, Шымкент
Бюджет района (города областного значения)
Бюджет города районного значения, села, поселка, сельского округа
Также местные, которые в свою очередь делятся на областные и городов республиканского значения, районные, городов областного значения и бюджеты города районного значения, села, поселка, сельского округа, которые утверждаются маслихатами различных уровней. Таким образом отдельные бюджеты реализуются на центральном, областном, районном и сельском уровнях.
Этапы бюджетного процесса
Планирование
Отчетность
Исполнение
Рассмотрение и утвержение
Бюджетный процесс
Бюджетное законодательство закрепляет открытость бюджетного процесса на каждом его этапе.
Система государственного планирования в Казахстане — это набор документов и процессов, которые помогают определить, как развивать страну на долгий и средний срок.
Она включает в себя планы и стратегии для улучшения жизни людей, обеспечения безопасности страны и эффективного использования ресурсов. Документы системы должны учитывать наличие необходимых финансовых, материальных и человеческих ресурсов для их выполнения. Реализация документов системы государственного планирования осуществляется в том числе через бюджетные расходы.
Функциональная классификация расходов бюджета — это разделение расходов всех уровней бюджета на группы в зависимости от целей и функций государства. Она показывает, как и на что идут деньги из бюджета. Администратором бюджетных программ является государственный орган, который отвечает за планирование, выполнение и результаты этих программ.
Правила разработки и утверждения бюджетных программ определяют, какие цели и результаты должны быть достигнуты с использованием государственных денег. Цели бюджетной программы должны быть конкретными и реалистичными, а конечные результаты — измеримыми и связанными с целями развития государственного органа или региона. Правила требуют избегать дублирования одних и тех же результатов в разных программах.
Понимание бюджетной системы и отдельных её элементов расширяет представление о том, как и на каком этапе можно организовать оценку воздействия государственного бюджета на достижение гендерного равенства.
Бюджетный календарь — это план-график или последовательность этапов, в рамках которых осуществляется процесс формирования, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета на определённый финансовый год.
Этот календарь включает ключевые даты и сроки, определяющие, когда должны быть выполнены различные действия в процессе бюджетного планирования и исполнения. Например, сроки подачи бюджетных заявок, обсуждения бюджета в парламенте, принятие закона о бюджете и отчетности по его исполнению. Знание бюджетного календаря способствует лучшему пониманию действий различных государственных органов и обеспечивает своевременное участие в бюджетном процессе.
2025
2024
2026
май - сентябрь 2024 г.
сентябрь - декабрь 2024 г.
1 января - 31 декабря 2025 г.
апрель - июнь 2026 г.
Планирование
Рассмотрение и утверждение
Исполнение
Отчетность
Планирование бюджета на очередной финансовый год начинается в мае текущего года и продолжается до сентября. В сентябре проект республиканского бюджета поступает в парламент, а с октября месяца проекты местных бюджетов направляются в маслихаты всех уровней. Обсуждение и утверждение бюджетов завершается к концу декабря текущего года. Исполнение бюджетов происходит в течение всего следующего года.
Отчеты об исполнении республиканского и местных бюджетов утверждаются парламентом и маслихатами в период с апреля по июнь года, следующего за годом исполнения бюджета. Заключение к отчету об исполнении бюджета на республиканском уровне готовится Высшей аудиторской палатой, а на местном уровне — ревизионными комиссиями областей и городов республиканского значения.
Гендерный анализ государственных программ и бюджета
Для целей гендерного анализа может быть выбран любой подходящий способ в зависимости от уровня анализа. Наиболее распространенными инструментами гендерного анализа бюджета являются семь способов, предложенных профессором Дианой Эльсон.
Elson, Diane, 1999, Gender Budget Initiative: Background papers (London: Commonwealth Secretariat)
В настоящее время система государственного планирования и бюджетная система Казахстана позволяют использовать первые три инструмента для проведения гендерного анализа государственных программ и бюджетных расходов.
Это означает, что существующие программы, включая бюджетные, содержат показатели, позволяющие провести анализ воздействия бюджета на достижение гендерного равенства.
Однако собранные данные по доходам в настоящее время не разбиваются по полу, что может стать задачей для будущего. Министерство национальной экономики разрабатывает прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период, который служит основой для разработки государственного бюджета, но он не включает в себя гендерные переменные. В Казахстане также не готовится и не публикуется бюджетное послание, и этот инструмент не планируется использовать в обозримом будущем. В следующем разделе представлен механизм адаптации первых трёх инструментов для анализа программ и бюджетных расходов на примере действующих бюджетных программ.
Инструменты гендерного анализа государственных программ и бюджета расходов
Это практические инструменты, которые используются для оценки эффективности государственных политик и программ с точки зрения гендерного равенства. Они позволяют выявить, как распределяются ресурсы, кто получает выгоду от государственных программ и каким образом политики влияют на различные группы населения с учетом гендерных различий.
Инструмент, позволяющий анализировать влияние программ на мужчин и женщин по-разному.
Инструмент для анализа того, кто фактически получает выгоду от тех или иных программ.
Инструмент для понимания, как распределяются государственные финансовые ресурсы между различными гендерными группами.
Инструмент анализа, используемый для оценки воздействия государственных расходов на различные группы населения, часто с учётом таких факторов, как уровень дохода, регион и гендер. В контексте гендерно-ориентированного бюджетирования EIA исследует, как государственные расходы по-разному влияют на мужчин и женщин.
Примеры гендерного анализа бюджета участников проекта Gender pulse
Кейс 1
Равный доступ к спортивным кружкам и секциям для девочек и мальчиков
Определение цели анализа
Оценить равный доступ мальчиков и девочек к спортивным секциям в Кызылжарском районе Северо-Казахстанской области с использованием гендерного анализа, а также с целью обеспечения справедливого распределения возможностей для всех детей.
Резюме: Кызылжарский район включает 19 сельских округов, в которых проживает население численностью 45 тысяч человек, среди которых 6,5 тысяч — дети до 18 лет. Спортивными кружками охвачены 3530 детей, из которых 38% составляют девочки.
Определение соответствующих программ расходов
Размер надбавки для каждого тренера составляет 17 697 тенге в месяц. Однако при анализе бюджетных расходов не учитываются данные о гендерном составе получателей.
Согласно данным отдела образования Кызылжарского района, на поддержку спорта ежегодно выделяется 35,2 млн тенге. Из этой суммы 27,7 млн тенге идут на закупку инвентаря, а 7,4 млн тенге — на надбавки тренерам.
Сбор и анализ данных
Источником данных для проведения анализа стали запросы информации в районный отдел спорта. В открытом доступе полных данных по получателям услуг и сумм выделяемого финансирования нет.
Анализ распределения расходов между бенефициарами
Прямого распределения расходов между бенефициарами невозможно произвести, ввиду отсутствия сбора детализированных гендерных данных в бюджетных программах.
Анализ гендерного распределения расходов
По результатам гендерного анализа выявлены значительные разрывы в охвате девочек и мальчиков спортивными кружками и секциями, а также в их участии в отдельных видах спорта.
в таких видах спорта, как вольная борьба и другие виды единоборств, наблюдается явное преимущество мальчиков. Например, в Архангельском сельском округе среди занимающихся борьбой — 1 девочка и 15 мальчиков, в Бескольском сельском округе — 0 девочек и 24 мальчика. По видам спорта, как казакша курес и бокс, в Бескольском округе девочки вовсе не участвуют.
в спортивных секциях по футболу в сельских округах Бескольский, Новоникольский и Якорский девочки не участвуют (0 девочек). Однако, в некоторых округах девочки также активно занимаются футболом наравне с мальчиками. Это доказывает, что при создании равных условий обе гендерные группы могут участвовать в этом виде спорта. Например, в Петерфельдском округе футболом занимаются 31 девочка, в Архангельском — 8 девочек, в Лесном — 4 девочки.
некоторые виды спорта, такие как волейбол, демонстрируют более равномерное участие девочек и мальчиков (например, в Бескольском и Березовском округах). Также относительно равное гендерное распределение наблюдается в шахматах.
В фитнесе и хореографических кружках преимущественно участвуют девочки (например, в Вагулинском сельском округе — 15 девочек и 0 мальчиков). В некоторых видах спорта, как футбол, гендерный разрыв остается значительным: в Кызылжарском округе футболом занимаются 43 девочки и 125 мальчиков.
Контактные и традиционно «мужские» виды спорта, такие как борьба, гиревой спорт или хоккей, имеют низкий или нулевой охват среди девочек в ряде сельских округов. В то время как творческие и фитнес-направления, такие как танцы и вокал, больше привлекают девочек.
Средняя представленность в спортивных кружках среди девочек и мальчиков по с.о. Кызылжарского района
Прибрежный
Вагулинский
Виноградовский
Рассветский
Новоникольский
Соколовский
Архангельский
Лесной
Светлопольский
Налобинский
Березовский
Петерфельдский
Куйбышевский
Асановский
Якорский
Рощинский
Бугровский
Бескольский
Кызылжарский
45%
49%
52%
53%
54%
55%
56%
58%
58%
60%
60%
61%
63%
65%
68%
69%
70%
73%
78%
55%
41%
48%
47%
46%
45%
44%
42%
42%
40%
40%
39%
37%
35%
32%
31%
30%
27%
22%
Интерпретация результатов в гендерном контексте
Из общего числа детей, посещающих спортивные кружки (3530 человек), девочки составляют только 38%. Это указывает на недостаточность кружков для девочек и/или отсутствие интереса среди девочек к участию в имеющихся спортивных кружках по сравнению с мальчиками.
В Кызылжарском районе преобладают кружки и секции по традиционно мужским видам спорта, таким как вольная борьба, казакша курес, бокс и футбол. Эти секции в основном посещаются мальчиками. Это может быть связано с тем, что открытие таких кружков не требует значительных бюджетных расходов и их относительно легко организовать.
В некоторых округах (Петерфельдский, Архангельский, Лесной) девочки занимаются футболом наряду с мальчиками: это демонстрирует, что при соответствующих условиях и поддержке девочки готовы участвовать в традиционно «мужских» видах спорта. Такой пример подчеркивает важность создания равных условий и поощрения девочек к участию в разнообразных спортивных кружках.
Волейбол и шахматы показывают более равное участие девочек и мальчиков, что указывает на отсутствие значительной предвзятости или культурных барьеров в этих видах спорта. Однако, такие виды как фитнес и хореография посещаются исключительно девочками, а контактные или более «традиционно мужские» виды спорта (например, борьба и хоккей) — почти исключительно мальчиками.
Данные показывают, что при создании соответствующих условий девочки могут участвовать в любых видах спорта. Неравное распределение может быть связано с отсутствием поощрения или возможностей для девочек в определенных видах спорта.
Рекомендации
Создать равные условия для всех видов спорта. Обеспечить равный доступ к ресурсам, тренерам и инвентарю для секций, которые посещают как мальчики, так и девочки, включая те виды спорта, которые традиционно считаются «мужскими» или «женскими».
Проводить гендерный анализ финансирования. Необходимо регулярно анализировать, как распределяются бюджетные средства между кружками с учетом гендерного участия, чтобы выявить возможные дисбалансы.